가치를같이읽다

정부와 지자체가 대규모 개발사업을 추진하려면 ‘예비타당성조사(예타)’란 허들을 넘어야 한다. 언뜻 꼼꼼하고 까다로운 절차 같지만, 그렇지 않다. 예타조사에서 사업 타당성을 인정받지 못하더라도 사업을 진행하는 게 가능하다. 예타가 애써 위험요인을 지적해도 사업주체가 귓등으로 흘려들으면 그만이다. 이렇게 해도 괜찮은 걸까. 더스쿠프가 정부ㆍ지자체가 진행했거나 진행하려 했던 개발사업과 예타의 상관관계를 분석했다. 視리즈 ‘지역개발사업 오류의 함정’ 두번째 편이다. 

정부나 지방자치단체가 특정 지역에 대규모 투자사업을 벌일 때는 신중해야 한다. 사업에 투입되는 사업비 대부분이 세금인 데다, 자칫하면 세금을 허투루 쓸 수 있어서다. 이렇게 혈세가 낭비되는 걸 막기 위해 우리나라는 현행법상(국가재정법) 총사업비가 500억원 이상이거나 국가 재정지원액이 300억원 이상인 건설공사가 포함된 사업은 반드시 예비타당성조사(이하 예타)를 받도록 하고 있다. 

문제는 예타를 통해 전문가들이 해당 투자사업의 위험요인을 지적해도 정작 현장에서 받아들이지 않는 경우가 비일비재하단 점이다. 예타에서 ‘사업성이 낮아 추진하지 않는 게 좋다’는 결론이 나와도 지자체가 그걸 따를 의무가 없기 때문이다.[※참고: 물론 타당성이 없다고 결론 난 사업을 밀어붙이려면 그에 걸맞은 명분이 필요하다.] 심지어 위험성을 거들떠보지 않는 사례도 숱하다. 하나씩 살펴보자. 

■ 울릉공항 건설사업(정부) = 현재 울릉도에선 소형공항을 건설 중이다. 50인승 이상 소형 항공기가 취항할 수 있는 공항이다. 1998년부터 2011년까지 수차례에 걸쳐 예타 검토가 이뤄졌는데, 경제성이 나오지 않아 고배를 마시다가 2013년 ‘타당성이 있다’는 결과를 얻었다. 2015년에 추진을 결정했고, 건설공사는 2020년에 시작했다. 2025년 5월 완공까지 투입되는 총사업비는 7092억원이다. 사업 주체는 국토부다. 

2015년 사업 추진이 결정된 지 5년 후인 2020년에야 공사를 시작한 건 ‘항로’ 때문이다. 2013년 ‘사업성이 있다’고 분석한 예타의 전제조건은 ‘직선항로’ 설정이었다. 하지만 국방부와의 항로 협의가 진통을 겪던 국토부가 새 항로를 만들기로 하면서 문제가 해결됐다.

지난해 국토부는 울릉공항 건설이 순조롭게 진행 중이라는 소식을 전하면서 “울릉공항 건설로 약 30년간 9800억원의 생산유발 효과와 3600억원의 부가가치, 6900여명의 취업유발 효과를 낼 것”이라는 장밋빛 전망을 내놨다. 

하지만 국토부의 바람이 이뤄질지는 미지수다. 예타보고서가 ‘직선항로만 연결되면 울릉공항이 꿀단지가 될 것’이라고 예측한 게 아니기 때문이다. 예타에선 민간항공사가 적어도 17대의 항공기를 보유하고, 연간 80만명 수준의 여객이용이 있어야 이런 효과가 발생한다고 봤다.

이 전제에 따르면 민간항공사의 초기 투자비용을 고려해 항공료를 정해야 하는데, 너무 비쌀 경우 여객이 줄어든다.  이 때문에 예타보고서엔 “정부의 보조금을 추가로 투입할 수밖에 없을 것”이라는 전제가 달렸다.

여행수요가 특정 계절에 몰리고, 민간항공사가 평균 수요를 기준으로 항공기를 배정할 것이라는 점을 강조하면서 “(이로 인해) 항공수요를 달성하지 못하면 공항 운영의 효율성은 떨어질 수밖에 없다”고 덧붙이기도 했다. 울릉공항 건설사업이 타당성을 얻긴 했지만, 수요예측이 어긋나면 말짱 도루묵이란 거다. 

안타깝게도 이 지적은 현실이 될 가능성이 매우 높다. 한국공항공사에 따르면 전국의 14개 지방공항 중 김포ㆍ김해ㆍ제주ㆍ대구공항을 제외한 나머지 10곳의 공항은 최근 5년간(2017~2021년) 연속으로 당기순손실을 기록했다. 수요가 부족해서다. 뻔한 결과가 앞에 있는데도 사업을 밀어붙이고 있는 셈이다. 

■ 새마을운동 테마공원 조성사업(정부+지자체) = 예타에 등장하는 지적을 외면할 때 어떤 결과가 나타나는지를 잘 보여주는 사례가 있다. 새마을운동 테마공원 조성사업이 바로 그 사례다. 이 테마공원은 대한민국 성장동력의 한축으로 평가받는 새마을운동을 되새기고, 성공 사례를 만방에 알려 국가이미지를 제고한다는 취지로 2018년 7월 건립(총사업비는 879억원)됐다.

[※참고: 사업이 진행된 배경이 독특하다. 2009년 9월 구미시에서 개최된 새마을운동 박람회에 당시 이명박 대통령이 방문했는데, 김관용 경북지사가 이 테마공원의 건립과 재정 지원을 건의하면서 시작됐다.]

2007년 경북연구원은 이 테마공원의 조성에 관한 타당성조사를 진행했는데, 연구원은 입장료를 받는 것을 전제로 해도 사업타당성이 있다고 분석했다. 

하지만 한국개발연구원(KDI) 공공투자관리센터의 예타 내용은 달랐다.[※참고: 공공투자사업의 예타조사를 대부분 이곳에서 진행한다.] 수요를 연간 30만명으로 추정하고, 사업 규모를 일부 줄이는 것을 전제로 했음에도 경제성은 마이너스였다. 지역의 경제적 파급효과도 낮은 것으로 나타났다. 

다만 경북도와 구미시가 새마을운동 보급에 상당한 투자와 노력을 하고 있다는 점, 정부와의 시너지를 통해 글로벌 대외이미지를 향상할 수 있다는 점 등에서 사업타당성이 있다고 판단했다. 예타가 경제성만 따지지는 않기 때문이다. 연간 운영비는 36억원으로 추산했다. 종합하면 정책적 효과는 있을 수 있으나 경제성은 기대하지 말라는 거였다. 운영비 부담을 근거로 “신중한 접근이 필요하다”는 우려도 포함했다. 

결국 사업은 진행됐는데, 현황은 어떨까. 우선 현재 새마을운동 테마공원은 관람료가 무료인데도 찾는 사람이 그리 많지 않다. 2021년 5월 재개관 후 8개월간 일평균 방문객은 662명에 불과했다.

물론 2022년 상반기 기준으로는 일평균 1011명(누적 15만5634명)으로 방문객이 늘긴 했다. 덕분에 경북도는 자화자찬을 늘어놨지만, 그래봤자 애초 추정치와 비슷한 수준이다. 무료 방문인 데다, 경북도와 구미시가 갖가지 행사들을 적극 유치했음에도 그 수준에 머물러있다. 

경제성이 없으니 운영비 부담 주체를 두고도 사달이 났다. 이 테마공원은 2018년 7월 완공됐지만 넉달이나 늦게 개관했다. 이후에도 한동안 운영이 중단됐다가 2021년 재개관했다. 경북도와 구미시가 서로 운영비 책임을 떠넘기면서 갈등을 빚었기 때문이다.

2021년부터 경북도가 떠맡기로 하면서 일단락됐지만, 예타보고서의 지적이 현실화했다는 점에서 시사하는 바가 크다. 경제성을 무시했을 때는 사회적 갈등을 유발할 수도 있다는 걸 보여줘서다. 

■ 내포보부상촌 조성사업(정부+지자체) = 예타보고서의 우려들을 제대로 검토하지 않아 낭패를 입은 사례는 또 있다. 충남 예산군에 479억원을 들여 지은 내포보부상촌(2019년 12월 준공 후 2020년 7월 24일 개장)은 그중 하나다. 보부상 근간이었던 예산 지역에 보부상을 테마로 주변 잠재관광자원까지 연결할 거점시설을 만들겠다는 취지였다. 

이 사업은 당초 2006년 예타조사에서 부적합 판정을 받았다가 2008년에 재조사 후 타당성이 있다는 결과를 받았다. 건축 연면적을 확 줄여 총사업비와 운영비 등 투입비용을 줄인 덕분이다.

[※참고: 추정 이용객 수의 차이가 너무 많이 난다는 점도 고려됐다. 지자체의 용역보고서에선 추정 이용객을 연간 70만명으로 잡았는데, 2006년 예타에선 8만명으로 잡아서다. 2008년에는 따로 이용객 추정치를 밝히진 않았다. 또한 총사업비 추정치는 2006년 1036억원에서 2008년 749억원으로 바뀌었다. 실제로는 479억원으로 더 줄었는데, 이유는 뒤에 설명했다.] 

하지만 예타조사에서 다양한 우려가 나왔다. ▲지역 내에 매력도를 지닌 관광유인자원이 없어 입지가 취약하다는 점, ▲주변에 제반시설(숙박ㆍ음식점 등)이 매우 부족하다는 점, ▲테마파크는 다양한 이벤트를 기획해 초기 투자비를 줄이고 단계별로 꼼꼼한 성장계획을 세워야 하는데 사업 준비가 부족하다는 점, ▲추정 이용객 대비 편의시설이 부족하다는 점, ▲민자유치가 포함돼 있음에도 구체적 민자조달 방법이 없다는 점 등이었다. 

그런데 이 사업은 실제로 민자유치에 실패했다. 총사업비가 당초보다 270억원(36.0%)이나 줄어든 이유가 여기에 있다. 당초 2014년 완공 예정이던 사업이 2019년으로 늦춰진 것도 이 때문이다. 당연히 예타보고서가 추정한 경제성이 도출될 리 없다. 

그렇다면 현재 내포보부상촌은 어떻게 운영되고 있을까. 2020년부터 2022년까지 지난 3년 연속 영업적자를 냈다. 3년 누적 적자는 1657억원에 달한다. 연간 이용객은 2022년 기준 14만9815명이다. 2006년 추정한 8만명보다는 1.9배 많지만 지자체가 추정한 70만명보다는 4.7배 적었다. 예타조사에서의 지적을 귓등으로 흘린 결과다. 

■ 경남 로봇랜드 조성사업(정부ㆍ지자체ㆍ민간) = 물론 예타가 모든 위험성을 꼼꼼하게 경고하는 건 아니다. 때로는 기계적인 판단을 하기도 한다. 예타가 완벽한 건 아니라는 얘기다. 사업주체가 ‘타당성이 있다’는 예타조사의 결론을 ‘사업을 해도 된다’는 허가가 아니라 리스크를 줄이기 위한 수단으로 활용해야 하는 이유다. 

이는 경남 창원시에 지어진 로봇랜드의 사례를 보면 명확해진다. 로봇랜드는 국내 로봇 관련 사업들을 집적화하고, 산업용 로봇기술의 문화를 선도하겠다는 취지로 2019년 완공돼 현재 운영 중이다. 연구시설과 전시시설, 테마파크까지 포함된 복합단지다. 국비와 도비, 시비를 포함해 총 7000억원의 사업비가 투입됐다. 

2008년 당시 예타조사에서 이 사업은 경제성이 낮고, 지역 경제에 미치는 효과도 크지는 않다는 평가를 받았다. 다만 경제성 분석과 정책적 분석결과를 종합했을 때 사업 시행 점수가 고작 0.001점(1점 기준인데 사업 시행이 0.501점) 더 높다는 이유로 타당성이 있다고 봤다. 기계적 판단이었다는 얘기다.

그러면서 재원조달 위험성을 이렇게 경고했다. “당초 민자유치금액을 초과하는 민자투자 확약을 확보했지만, 현재 경제여건이 실물경제 침체로 이어지고 있는 만큼 경제 상황과 금융시장 여건 등을 종합적으로 재검토해야 한다.” 민자유치의 건전성을 잘 따져보라는 거였다. 

기계적인 경제성 판단의 결과는 참담했다. 예상수요를 최소 연간 100만명으로 잡았지만, 실제로는 30만명이 채 안 됐다. 2019~2022년 누적 방문객이 110만명이었다. 경제성이 있을 리 없다. 개관 이후 지금까지 50억원의 자본은 이미 잠식됐고, 누적 적자는 종잣돈의 10배가 넘는 514억원이다. 지난해에도 56억원의 적자를 냈다. 

로봇랜드 측은 연간 입장객 수가 2019년 13만명에서 2022년 50만명으로 점점 증가했다는 점을 들어 상황이 나아지고 있다고 항변하지만 오산이다. 민간투자 리스크 때문이다.

경남도와 창원시는 사업 진행 과정에서 펜션용지 1곳을 제때 개발사에 제공하지 않아 민간사업자에게 피해를 끼쳤다는 이유로 소송에 휘말렸는데, 올해 초 진행된 항소심에서 패소(1심도 패소)했다. 대법원 상고도 포기해 결국 민간사업자에게 1662억원을 물어줘야 할 처지가 됐다. 쉽게 말해 추가적인 세금이 투입되지 않는 한 회생불능 상태라는 얘기다. 

지금까지 열거한 사례들은 극히 일부다. 지방공항의 사업성이 위태로운 상황에서도 현재 전남 신안군은 흑산도공항 건립을 추진하고 있다. 충남도에선 서산공항 건립을 추진하다 최근 예타에서 탈락했다. 언제 또다시 사업계획서를 들이밀지 모른다. 로봇랜드는 수천억원의 혈세를 쓰고 도산 위기에 몰렸는데, 인천에서도 2024년 완공을 목표로 로봇랜드를 짓고 있다. 앞날이 뻔히 보이는 사업들이 현재 진행 중이라는 거다. 

종종 터무니없는 사업이 등장하기도 한다. 대표적인 게 2008년 경기도 군포시가 1370억원을 들여 지으려 한 김연아 빙상경기장 건립사업이다. 국제적인 피겨선수를 기념해 국제적 수준의 경기장을 만들자는 거였지만 예타 결과, ▲인근에 빙상경기장이 이미 있고, ▲지자체의 재정자립도로 인해 재원조달에 어려움이 있을 수 있으며, ▲경제성도 뒷받침되지 않는다는 이유로 무산됐다.

주변과 주머니 사정도 살펴보지 않고 사업계획서를 남발한다는 얘기다.[※참고: 예타조사의 대상이 되는 대규모 투자사업들도 이런데, 예타조사 대상이 아닌 사업들은 오죽할까. 적자에 허덕이는 지자체 소유의 지방 테마파크들이 우후죽순 들어서게 된 건 그래서다.] 

물론 예타가 완벽한 건 아니다. 최근엔 낭비성 사업들을 잘 걸러내지도 못하고 있다. 기획재정부에 따르면 2020년부터 2022년까지 예타 의뢰 사업은 총 80건이었는데, 61건(76.2%)이 ‘타당하다’는 결론이 났다. 10건 중 8건이 통과한 셈이다. 예타 제도 도입 직후인 2001년, 41건의 예타 의뢰 사업 중 14건(34.1%)이 통과한 것과 비교하면 통과율이 2배 이상 높아졌다.

무조건 통과율이 낮아야 한다는 건 아니다. 예타에 강제성이 없고, 예타를 통과한 사업들도 문제가 되는 상황에서는 좀 더 촘촘하게 낭비성 사업을 걸러낼 필요가 있는데 그렇게 못하고 있다는 거다. 

더 큰 문제는 가뜩이나 예타를 통한 규제가 잘 이뤄지지 않고, 강제성이 없어 낭비성 사업들을 못 막는 상황에서 정치권은 예타 적용 대상 기준까지 완화하려 한다는 점이다. 여야는 최근 이런 내용을 담은 국가재정법 개정안을 처리하려 했다가 반대 여론에 밀려 연기했다. 

정창수 나라살림연구소 소장은 “예타는 경제성뿐만 아니라 재원조달 가능성, 지역균형발전, 환경ㆍ재무적 영향, 정치ㆍ행정ㆍ군사적 필요성까지 포괄해서 타당성을 검토하는 의미 있는 제도”라면서 이렇게 꼬집었다.

“요즘은 예타 면제 사업이 늘고 있어 더 큰 문제다. 하지만 사업 전에 다양한 위험성을 검토하고 기록을 남겨야 사업 후에 비교를 할 수 있을 것 아닌가. 예타를 피하겠다는 건 그 기록을 안 남기겠다는 거고, 세금을 왕창 쓰고도 평가는 안 받겠다는 거다. 그러면 똑같은 실패를 되풀이하는 거나 마찬가지다. 그래선 안 되지 않겠는가.”  

김정덕 더스쿠프 기자
juckys@thescoop.co.kr